פסק הדין מעלה במספר שאלות עקרוניות:
- מהו היקף הביקורת השיפוטית שיש להפעיל בהליך מנהלי?
- כיצד קובעים את מספר ההפרות שבגינן מטילות את העיצום?
- האם במקרה הספציפי התקיימה הטעיה?
עובדות המקרה
רשת חנויות למכירת משקפיים יצאה במסע פרסום במדיות שונות (עיתונות כתובה, אינטרנט, שלטי חוצות ומודעות בחנויות עצמן) לפיו "כל משקפי הראיה 50 ₪". באותיות קטנות אך מובלטות הופיע המשפט "כל מסגרות המשקפיים שמחירם עד 800 ₪ כלולים במבצע. המבצע תקף ברכישת עדשות."
הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, לאחר שערכה חקירה בעניין, סברה כי מדובר בפרסום מטעה. לטענתה, הסייג בפרסום סותר באופן לא לגיטימי את האמירה כי כל משקפי הראייה עולים 50 ₪, על אף שלמעשה המבצע הינו רק על מסגרות משקפי הראייה בעת רכישה של עדשות.
תחילה הודיעה הרשות על כוונתה להטיל עיצום כספי בסך של 702,000 ₪ בגין שלושה עשר הפרות של הטעיית צרכנים בנסיבות מחמירות, זאת משום שמדובר בהטעיה כלפי מספר רב של צרכנים.
לאחר דין ודברים בין הרשת לרשות הופחת סכום העיצום לסך של 393,750 ₪. בגין עיצום זה הגישה הרשת הערעור.
טענות הצדדים
הרשת טענה בין היתר כי אין כל הטעיה בפרסום מאחר ותנאי המבצע כתובים בו בבירור ובאופן בולט. בנוסף טענה כי כל המודעות מהוות חלק ממסע פרסום אחד ועל כן, אם בכלל, מדובר בהפרה אחת שיש להטיל בגינה עיצום אחד בלבד.
הרשות להגנת הצרכן טענה כי דין הערעור להידחות. לטענתה, בית משפט, בהתאם לכללי המשפט המנהלי, יתערב רק אם ההחלטה של הרשות לוקה בחוסר סבירות קיצוני. במקרה דנן מדובר בהחלטה שהתקבלה על ידי גורם מקצועי בעל מומחיות מיוחדת עם מרחב שיקול דעת.
לגבי טענת ההטעיה טענה הרשות כי מדובר במודעה עם תנאי שסותר מפורשות את האמור בפרסום על שני היבטים: האמירה שמדובר ב"כל" משקפי הראיה" (כאשר למעשה רק כלולים משקפיים עד 800 ₪) והאמירה כי הם 50 ₪ (כאשר למעשה מדובר במסגרות משקפי ראייה ללא עדשות).
היקף הביקורת על שיקול הדעת של הרשות
בית משפט מתייחס תחילה לשאלת היקף הביקורת על שיקול דעת של הרשות בהליך ערעור. האם דיון בעתירה נגד החלטה של רשות מנהלית יעסוק אך ורק באופן קבלת ההחלטה של הרשות או שמא גם יתייחס להחלטה עצמה?
דברי ההסבר של התיקון לחוק הגנת הצרכן בנושא האכיפה המנהלית מציינים כי מהות הליך הערעור היא תקיפה של החלטה מנהלית. על אף זאת סובר השופט נחלון כי הן לשון חוק הגנת הצרכן והן שיקולי מדיניות שבבסיסו תומכים במסקנה שלפיה מסגרת הביקורת בערעור על דרישת תשלום עיצום כספי צריכה להיות רחבה יותר מזו הננקטת במסגרת עתירה מנהלית המוגשת נגד החלטה מנהלית אחרת.
מסקנה זו נובעת מלשון החוק, אשר מדבר על הליך של "ערעור", להבדיל מהליך של "תקיפת החלטה מנהלית" ועל כן, בהתאם להלכה של בית משפט העליון (ע"א 1326/91 הבורסה לניירות ערך בתל אביב בע"מ נ' מרקוס) כאשר מדובר בהליך של ערעור, "מסגרת הביקורת היא רחבה יותר מאשר זו המופעלת נגד החלטה מנהלית" והיא מאפשרת "לבית המשפט לקבל אותה החלטה שהיה על הרשות לקבל מלכתחילה.
עוד קובע בית משפט כי, לאור הסמכות של הממונה על הרשות להאציל את סמכויותיו, ההחלטה להיטל עיצום היא בידי גורם יחיד שהדרישה היחידה לגביו הינו כי הוא יהיה עובד הרשות, ולא של הרכב או טריבונאל מעין שיפוטי. לאותו גורם ניתנו סמכויות ענישה הפוגעות בזכות הקניין של המפר. על כן היקף הביקורת על החלטת הרשות צריך להיות רחב ויש מקום כי בית משפט יבחן את ההחלטה גופה.
דיון בטענת ההטעיה
לאור המסקנה אליה הגיע בית משפט, נדונה טענת ההטעיה לגופו של עניין. בית משפט הגיע למסקנה כי קריאת כל מודעה על כלל אמירותיה המופיעות בה כמכלול אחד מובילה למסקנה הסבירה כי המבצע לרכישת מסגרת למשקפיים ב-50 ₪ מתוך המסגרות שהן עד 800 ₪ ובכפוף לתשלום נפרד עבור העדשות. אמנם ציין בית המשפט כי טוב היה אם המודעה הייתה מנוסחת באופן מדויק יותר אך אין באמור בו כדי להטעות.
כיצד קובעים את מספר ההפרות להטלת עיצום כספי
חוק הגנת הצרכן אינו מתייחס לשאלה כיצד מונים את מעשי ההפרה שכל אחד מהם יכול להוות עילה לעיצום. ניתן לטעון כי כל הפרה הינה עילה בפני עצמה. אבל מסקנה זו עלולה להביא לתוצאות מרחיקות לכת. כך למשל, במקרה של הרשת פורסמו 175 מודעות כך שתיאורטית ניתן היה להטיל 175 עיצומים נפרדים בסך העולה על 10 מיליון ₪! תוצאה זו מפרה כמובן את האיזון בין ההרתעה הרצויה שהעיצום מבקש להציב לבין שימוש הוגן בכלי האכיפה המנהלית.
מכאן שהממונה קבע בנהלים כי הטלת העיצום הכספי תהיה על פי מספר ההפרות ועל פי מקורות הפרסום. בית משפט אינו קובע מסמרות בשאלת האופן שבו יש למנות את מעשי ההפרה במקרה הספציפי אך מציין כי לו היה סבור שמדובר בהפרת הטעיה, אזי כל מקור פרסום מהווה הפרת הטעיה נפרדת שכן כל מקור מופנה לקהל יעד אחר.
הערות
מאז כניסתו לתוקף של מנגנון האכיפה המנהלית ניתנו מספר מועט של פסקי דין בערעורים שהוגשו מכוח החוק.
בעש"א 44221-09-15 קרביץ ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל ציין בית משפט כי הוא אינו מחליף את שיקול הדעת של הרשות ויעשה זאת רק כאשר החלטותיו לוקות בחוסר סבירות קיצוני. גם בעש"א 17221-01-16 מעדני מניה תעשיות בשר ונקניקים בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן לא התערב בית המשפט בהחלטת הרשות בטענה שהיא נהגה בסבירות ובשוויוניות. בפסק דין שנסקר לעיל אנו רואים כי בית משפט נוקט בגישה אקטיבית וביקורתית יותר כלפי הרשות. מעניין יהיה לראות מה תהיה המגמה בעתיד, במיוחד אם וכאשר סוגיות אלה תגענה לערכאות משפטיות גבוהות יותר.
(עש"א 57740-12-15 אופטיקה הלפרין בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, בפני השופט אלעזר נחשון. פסק הדין ניתן ביום 29.8.16)